双轨护航，“模糊”创新，美国金融监管的“他山之石”

美国金融监管互联网金融大数据

张怡辰 | 2016-07-14 14:10

【数据猿导读】中国互联网金融市场的常态之一就是“戴着镣铐跳舞”，鲜有非黑即白的业务模式，大多都是“灰色”的，这主要是中国金融市场监管的混沌所致。和欧美等发达市场相比，中国金融服务基础设施更差，另外监管程度更高

监管，作为创新的一种规制力量，其实是在保证整个金融创新系统的合规性和品控，随着互联网金融创新迭代的速度越来越快。在这种情况下，我们认为，金融监管在未来会出现两个方向的分化：一个是金融的泛化，一个是监管的趋严。

对于大部分人来说，一个误区就是我们往往只关注“如何跳舞”，却忘了手上的镣铐。所以这一次我们聊聊美国的金融监管，看如何”借他山之石”。目前，国内对于美国金融监管的介绍还相对比较科普，这次我们梳理和访谈了很多第一手资料和对象，希望能够给大家一些启发。

关于美国的金融监管，我们先来看一张图：

从这张图其实就涵盖了美国金融监管的几个要点：

一、银行业双轨制造就独特监管环境

美国金融市场奉行双轨制的监管系统。具体来说就是、分开。为什么是这样的运行机制还得简单聊一聊美国金融机构发展的历史：

对于美国这样存续时间相对较短的国家，战争是金融系统建立最大的诱因。1782年费城成立的北美银行和1791年成立的美国第一银行都是为解决独立战争巨额债务问题而出现。

有意思的是，北美银行当时是州注册成立，而美国第一银行是联邦特许经营(Chartered bank)的”合众国银行”。

在当时，美国并不鼓励自由银行制，最大的原因就是担心银行破产;银行获得许可经营非常之难，导致银行数量增长一直非常缓慢。但在英美战争爆发之后，由于美国大部分工业和资本都集中在东北部，都属于农业自足省，当地人民完全不关心战争，美国政府没有办法只好通过大量兴建银行，印钞和设立支票账户来为战争支出埋单。在这段时期大量的州注册银行出现，这也是美国Dual Banking System里面State Chartered bank的由来。

英美战争爆发还催生了美国第二银行的诞生(1812年)，但由于货币和信贷无限制的扩张引起严重的通货膨胀，二十年经营权到期后也宣告倒闭。第二银行的另一个意义就是由于信用增发导致了州注册银行的爆炸式增长。

随后美国进入了自由银行时期。在这段时期，美国的银行体系中大都由State Chartered bank主导。当时并没有统一的监管机构，所有银行均属各州state banking department(SBD)管辖。

州银行割据天下的局面最大特点就是乱，监管标准和货币标准都不统一，全国性市场的缺失导致金融产品的兑换和流通都很困难。

这种状态一直持续到1860年，南北战争爆发。政府又需要钱了，并且这钱要得很急，于是Federal Chartered bank作为全国性的战争筹款机器出现。1863年，国会通过了”National Currency Act”法案，从更宏观的层面构建全国性的金融系统;与此同时也催生出了OCC，其职能是管理National banks and federal savings associations。

回顾这段历史，基本就是美国Dual Banking System的由来背景。美国金融监管历史演变规律是从州政府->联邦政府，自下而上，这背后与美国国家发展史和欧美法系判例法的思维框架都有关系。

二、机构、市场、金融行为、系统风险，一个都不能少

像FDIC，OCC包括监管两房的FHFA都是针对特定机构进行监管;而我们熟知的SEC，CFTC等是直接对一个市场实施监管，比如SEC负责整个证券交易市场，所有发生在NYSE和Nasdaq上的交易行为都得接受它的监管。自然地，CME就属于CFTC的监管范畴;针对金融行为的监管最特别的一个例子就是CFPB，它负责所有lending behavior的监管，no matter who extends the loans;换句话说，只要你借钱，不管是银行贷款，还是P2P借贷，或者是房地产抵押贷款，都会受到CFPB的保护。

最后一种是属于对系统风险的监管，这种监管模式完全是2008年Financial Crisis的产物，在美国典型代表就是FSOC，它的职能就是划定具有系统性风险的金融机构，一旦陷入破产危机，央行必须承担Lender of last resort的职责而不能放任不管。欧盟有类似机构叫ESRB(European System Risk Board)，从名字上看更直观。

三、不同金融事件演化出不同监管形态

OCC的诞生制定了美国金融试产监管的范式，但问题在于，在此之前的监管都是战争驱动的监管，金融机构的职能非常单一，主要是通过发债和发钞解决战争经费问题，这些监管机构无法解决消费者信心破产和挤兑造成的流动性危机。

这场洗礼发生在1907年，历史上的Panic of 1907。当时大量信托机构举债逼空联合铜业公司未遂导致破产，引发银行业恐慌。这个时候联邦政府才开始真正反思金融系统的风险管控而不仅仅是单一金融机构的监管。

于是1913年美联储，真正意义上的美国央行，诞生了;它的作用就是在银行陷入流动性危机的时候充当Lender of Last Resort，不管是州注册银行还是联邦注册银行，这也是Fed会监管大量Banking Holdings Company和Financial Holding Company的原因，这些控股集团结构比较复杂，一般都包含National 和 State bank等机构。

举这个例子是想说，美国监管机构会应对不同的金融事件而演化出不同的监管形态。比如说OTS就是在80年代储贷危机发生之后成立的，专事Saving and loans associations(储贷协会)监管的机构，当然后来一定程度地拓展了它的监管范畴，08年金融危机时候AIG也属于它的管辖范围;储贷危机中和S&L 一起遭殃的还有美国独特的信贷联盟(Credit Unions，现在有大概6000多个)，但是Credit Union的历史比较早了，1970年NCUA成立，专门做信贷联盟的监管，角色有一些类似Credit Union界的美联储。FHFA也是一个好例子，08年金融危机以后联邦政府专门用来监管两房和其他FHLBanks的。

整体来看，美国金融监管的最主要特点就是层次清晰的矩阵式监管，联邦和区域协同监管: 如果你是商业银行，管你的有OCC、美联储、FDIC;储蓄机构受OTS监管;信贷联盟受NCUA监管;Pension fund的话是属于美国劳工部管控。如果你是州注册银行，出了问题不要怕OCC来找你;如果你是联邦注册银行，被挤兑了也不要想找FDIC当干爹。

四、面对金融创新，“模糊”的监管机构最先肯定

金融科技这样混沌不清的创新时，最先出面的肯定不是在监管范畴界定上最清晰的部门，反而是那些从一开始就蒙昧不清的机构。

美国Fintech Sector的投资额从2010年18亿美金增长到2015年190亿美金，主要发生在两个子领域，支付和借贷。互联网金融无论在商业模式，盈利模式方面都与传统金融机构存在较大的差别，究竟应该如何实施监管?

其实通过上面我们探讨的监管框架也可以猜测，在面对金融科技这样混沌不清的创新时，最先出面的肯定不是在监管范畴界定上最清晰的部门，反而是那些从一开始就模糊不清的机构，比如CFPB，它的监管范围广泛到一切消费者借贷行为。今年2月18号，CFPB发布了它的CFPB Innovation Policy作为业界标杆;随后OCC在3月发布了White Paper，在Federal层面出现了两个正式文件搭建金融科技监管的框架。

两家机构对于金融科技的态度都非常开放，鼓励创业公司进行responsible innovation。CFPB的创新就是专设No-Action Letter，初创公司可以在金融产品研发阶段向CFPB申请保护，阐明自己产品给消费者创造的价值和主要风险点，一旦审核通过就可以进入保护期，免除研发过程中监管不确定性造成的损失。OCC稍有些不同，主要面向的还是面对金融科技冲击的传统银行实施监管，确保他们在接受科技颠覆的同时还能满足基本的监管标准。

反观国内一行三会的监管体制，我们需要认清监管落后的现实。近几年金融领域出现的模式创新尚未得到合理的监管，P2P历经十年至今没有上佳的监管方案。对比美国，在P2P领域的监管可谓多管齐下;由于1934年Securities Exchange Act的修订，P2P作为一种类经济人的平台也被纳入监管范围，多德弗兰克法案的出台重申了消费者保护的重要性，CFPB开始扮演第二层监管角色;另外还有数不清的lending laws和consumer protection laws。在英国则更为成熟，Financial Conduct Authority Regulation直接出台了系列针对P2P平台监管的政策，涵盖最低注册资金要求，客户款项规则，续贷安排等等。

来源：华创资本

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